Во второй половине XVIII века в России продолжалось формирование абсолютистского бюрократического государства. В связи с этим шли процессы стандартизации и унификации местных органов государственного управления по всей территории России. В России был ряд окраинных регионов, в которых местное самоуправление отличалось от такового в центральной России: это прежде всего Украина и Прибалтика. Украина управлялась не назначаемыми из центра губернаторами, а выборными казачьими гетманами. С 1764 года проводилась политика расказачивания Украины и внедрения помещичьего землевладения и крепостного права. Прибалтика была лишена автономии тогда же, но здесь царское правительство проводит, наоборот, политику ограничения крепостного права, стремясь снизить гнет эксплуатации крестьян остзейскими баронами, дабы избежать восстаний. В 1783 году были уменьшены права остзейского дворянства, приравняв их к правам дворянства общероссийского.